环评改革关键在于价值中立

长江商报消息 3月17日，环保部部长陈吉宁主持召开环保部党组会议，会上原则通过了《环境保护部关于全国环保系统环评机构脱钩工作方案》和《环境保护部党组关于严格廉洁自律、禁止违规插手环评审批谋取私利的规定》。看得出，这两个文件都剑指当前环评工作的核心，那就是原有环评体制机制中的制度漏洞，尤其是长期以来，受政企不分的影响，政府同时充当运动员和裁判员的双重角色，给环评工作本身带来很大的阻力，而这样的一些制度漏洞还大大地为各种形式的环评腐败带来寻租空间。环评改革已经迫在眉睫，而环保系统环评机构脱钩工作仅仅只是迈出改革的第一步，接下来更为重要的是通过改革还原出环评工作的本来面貌，那就是价值中立。

长期以来，国际社会各国的环保工作实践表明，作为项目建设的环境风险综合评估和管理手段，环评一直是环境保护的基础性工作和重要依托，它既是维护生态环境安全的重要屏障，同时也是社会经济发展所必须加以坚守的“底线”甚至是“红线”，如果没有这道经过科学手段检验的关卡，那么，众多建设项目就会像“不合格的产品”一样，流入市场，扭曲环境要素的合理配置，给社会经济带来极大的环境风险。此外，环评还有一个非常重要的经济评估作用，也就是说，如果不将环境因素纳入到项目建设决策中，即便这个“产品”本身是合格的，却付出了较大的环境成本和代价，这样一来，其经济上的可行性和合理性也将大打折扣，不符合资源优化配置的需要。

正是基于这样的认知，国际社会在上个世纪70年代以后便陆续引入环评手段来管控建设项目的环境风险，而中国也在2003年开始实施《环境影响评价法》，进行了相关的制度建设。

尽管如此，但在很长的一段时间里，我们对于环评重要性的认识是很不足的，尤其是在改革开放以来所经历的经济高速增长阶段里，并没有很及时地将科学的环评方法纳入到各类重大项目的建设中，即便是建立环评法律法规后，也并没有得到很好的执行。从环评的效果来看，环评法的严格规定也并没有发挥足够的底线和红线作用。

究其原因，很简单，就是执行不力。当然，从历史的角度来看，也的确有一些主观和客观的因素阻碍了环评工作的正常执行，譬如，有环境保护工作服从经济发展“大局”的观念，有环评自身技术和能力不足的原因，有环评工作过程中的政企不分，更有一些环评工作过程中利用“执法不严”“法不责众”的大环境和心理来浑水摸鱼的现象，如各种形式的腐败侵蚀环评，种种的形式都在削弱环评的作用，其危害很大，各种项目违规上马，大量违法污染都成为漏网之鱼，结果是对整个环境保护工作“釜底抽薪”，也对社会经济健康发展形成极大危害。

那么，环评工作究竟何去何从呢？出路只有一条，那就是下大决心进行改革，改革的首要抓手是理顺体制机制，当前的“脱钩”工作已经奠定非常重要的基础，但问题是，究竟应该如何还原环评的核心功能，让其发挥应该发挥的作用呢？对此，仅仅实现“脱钩”显然是远远不够的。

其一，环评改革要服从“生态文明”建设的大局，任何时候，环评改革都不能脱离这个发展方向，由此，就必须充分考虑生态文明建设在各个层面所提出的要求，特别是要在生态文明建设中将生态环境作为生产力源泉（源头）的思想高度，来重新思考环评和环保、环保与发展的关系。要知道，没有了生态环境这个源头，一切的生产和生活都将变成无源之水，变得不可持续，就此，环评应肩负起更加重要的职责担当。

其二，环评改革要服从现代国家治理的要求，彰显法治精神。与环境物理属性的科学研究不同，环评的重要性并不仅仅在于澄清事实，随着现代国家治理方式的演进，环境与公众的关系愈加紧密，对此，我们必须更多地考虑公众的因素，即便是主观的因素，也有必要加以吸收，这要求环评本身不能有或好、或坏的先入为主判断，必须做到价值中立。也就是说，环评的“缺位”对环境保护固然是非常不利的，但仅强调环境自身客观性和重要性的环评则是一种“越位”，肯定也是不行的，矫枉过正的结果必然是再次扭曲市场机制和传递错误信号，令我们的环境保护走到生态文明发展的对立面上。

其三，环评改革应该引入创新机制。随着环境保护工作的深入，各类环保改革都将逐步进入深水区，面对纷繁复杂的新情况、新事物、新技术、新污染以及新利益，传统的、单一的环评工作方式显然是无法应付的，必须在引入环保第三方治理的基础上，对环评的整个服务产业链进行重构，打通从技术、人员、设备到调查服务等等各个环节。对此，一方面需要激发市场活力，同时，也离不开政府的培育和引导，只有这样，环评才能维持较长的生命力，才足以真正发挥其环保“定海神针”的重要作用。

□李志青

复旦大学环境经济研究中心副主任

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