让彩票资金回归“公益之路”

长江商报消息 □ 本报记者 张瑜

利益博弈遗留“法律橡皮筋”

长江商报：先说彩票发行费标准过高问题。《彩票管理条例》规定：“随着彩票发行规模的扩大和彩票品种的增加，可以降低彩票发行费比例。”但是，“可以”并非“必须”。这一要求不具强制性。由此导致的问题是，多数彩票品种的发行费标准十余年没有调整。这种局面让人感到遗憾，同时也令人困惑：当初立法时，为何要留下这样一根“橡皮筋”？

熊伟：立法往往是利益争斗的结果。加之国务院行政立法，考虑政府利益会更多一些。

陈洪平：是的。彩票发行销售部门，不仅是彩票公益金的受益者，也有巨大的彩票发行费利益，在部门利益制约之下，《彩票管理条例》很难对彩票发行费的下调问题做出强制性规定。另外，彩票公益金已成为我国财政收入的重要来源之一，强制下调彩票发行费而影响到彩票销售，是国务院不愿意看到的。

叶青：赞同两位的看法。在目前网络越来越发达的情况下，一方面网上销售呈现爆发式的增长，另一方面是发行成本在不断下降，在原来的人工发行为主的发行模式下出台的《彩票管理条例》，确定的发行费用定得确实过高了，应该作适当的调整。

发行费比例应该交由市场决定

长江商报：既然15%的彩票发行费比例过高，那么，什么样的比例比较合理？或者说，我们应该通过怎样的机制，合理地确定彩票发行费比例？

熊伟：发行费比例应该由市场决定。既然发行机构是一个公共机构，而不是私人主体，业务费仍然是财政资金，就必须纳入预算管理，资金也应该进入国库。至于销售机构，应该完全市场化，变成公司制机构，销售机构之间实行竞争管理，竞价发行，谁的发行费用低，就多给谁发行，而不是划块分配，不管业绩。按照这种模式，彩票代销机构只和销售机构发生联系，费用高低无需关注。

陈洪平：赞同。彩票发行费并没有一个绝对的标准。但有一点可以肯定，彩票发行费应该随着彩票发行规模的扩大而下降。这是“规模经济效益”的应有之义。就我国而言，要实现彩票发行成本的降低，最重要的是，改变现行“行政化”彩票发行销售体制，实现彩票运营的市场化。唯有如此，彩票发行成本才能逐步趋于合理化。

叶青：调查显示，由于发行费标准长期不变，伴随彩票发行规模的迅速扩大，“10年来发行费上升了逾7倍”，2013年全国发行销售彩票3093亿，这意味着，按15%比例，去年一年彩票发行费便高达450亿。而在英美等国，彩票发行费比例一般仅为5%-6%。再则，在彩票资金的分配使用上，我们既缺乏足够明确具体的制度规范，如相关法规仅抽象笼统地规定“彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业”，又没有足够的透明度和可监督性。

建议先下降3个点，降为12%。

财政监督为何管不好公益金

长江商报：再说彩票公益金被闲置挪用。按照《彩票管理条例》，财政部门负责监管彩票公益金，并向社会公开。然而，财政部门在信息公开上并不详尽。暗箱之内，难免问题丛生。作为监管主体，财政部门的工作成绩并不合格，原因何在？

陈洪平：在我看来，原因可能有二。

第一，监管能力有限。在财政部门，由综合司（处）负责彩票具体监管事宜。因此，可能情况是受限于精力和能力，财政部门“心有余而力不足”。

第二，现行监管体制存在问题。由财政们监管与自己“平级”的民政部门和体育部门，其情况可想而知。

熊伟：对，财政部门也有能力所限。此外，恐怕还存在利益牵制。

从具体一点的层面来看，我所关注到的是，彩票公益金虽然进了政府性基金预算，但是，目前这种预算只是汇总报告和公开，没有分资金类型和分项目，对于资金的具体用途也有意模糊，公众无法获知相关信息。即便预算法修改后，要求预算公开的力度有所加强，但是，政府性基金要分门别类进行预算和公开，仍然缺乏明确的规定。

最大的问题是，出现问题不追究责任，只要没有贪污，财政资金怎么花似乎都可以自主决定。

叶青：熊伟教授说的预算问题，我也很赞同。

2012年3月21日，财政部向社会公布了最新修订的《彩票公益金管理办法》，明确彩票公益金纳入政府性基金预算管理，专项用于社会福利、体育等社会公益事业。

但是，整个政府性基金预算管理都非常粗放，彩票公益金的管理更加粗放。彩票公益金的使用，人为因素的影响更大一些。

审计署出手反映地方监管失衡

长江商报：据规定，彩票公益金的管理、使用单位也应接受审计机关监督。但是，地方审计机关的财权、人权、物权都在地方政府的管辖范围内，难以施展手脚。此次国家审计署出手，有利于绕过这些阻碍，深入开展工作。这是否可以看做一次提醒——审计垂直管理应加快脚步，以此实现彩票资金审计的常态化？

叶青：彩票也是一种公共性收入，通过审计，完善我们的彩票制度，是一个重要的目标。特别是彩票收入分配制度有调整的必要，只有通过审计才能够为完善措施提供技术支持。审计系统是垂直与平行的结合，这样可以提高审计工作的机动性。

陈洪平：本次审计署的介入只能算是一次“应景之作”，这种做法将来能否成为“常态”，取决于我国审计制度的改革。当然，此次事件也从侧面证明了我国审计所存在的问题。

熊伟：什么问题都要交给上级，只有钦差是靠得住的，这是我们的惯性思维。更应该反思的是，在地方如何建立有效的权力制约机制。

管好资金有赖透明公开和问责

长江商报：未来，我们如何才能管好彩票资金，使其回归“公益之路”？

叶青：改革中可专门针对彩票事业立法，并成立脱离部门的监管委员会依法监督；资金的分配上也要纳入国家财政预算，保证专项足额使用，避免形成部门结余；具体的彩票公益金使用状况，必须充分透明、定期详细公开账目，确保公众知情。

陈洪平：的确可以考虑设立专门独立的彩票监管机构。最重要的是加强社会公众监管，完善彩票资金的使用公开制度。“阳光是最好的防腐剂”。例如，英国彩票公益金分配使用的“公开性”和“透明度”值得我们参考和借鉴的。

熊伟：最好的方式就是财政民主、财政公开和财政问责。从预算改革入手，每一种专门资金，都要编制专门的预算，专项报人大审批，充分向社会公开，接受社会和监督部门的监督，一旦发现问题，立即启动追责程序。能做到这样，问题就可以解决。黑幕之下，必有肮脏；法纪不明，必生苟且。

11月中旬，审计署18个特派办全体出动，一个特派办负责一个省，对全国共计18个省开展彩票资金审计工作。

官方数据显示，我国启动彩票事业20多年来，发行规模已累计达1.7万亿元。作为动员社会力量参与福利事业、体育事业发展筹集的“公益钱”，有明确用途规定——通常彩票销售额的15%用作发行费，35%用作公益金，50%留作奖金池。

然而记者调查发现，对彩票的发行费和公益金，各地在使用中存在巨大差异，标准、去向均模糊不清：一方面，发行费标准多年居高不下；另一方面，有大量公益资金趴在地方政府账上“睡大觉”，还有部分公益资金被用于盖大楼、买游艇、补亏空。

□ 熊伟

武汉大学法学院教授，武汉大学税法研究中心主任，湖北省法学会财税法学研究会会长，中国财税法学研究会副会长

□ 陈洪平

武汉体育学院副教授，湖北省财税法学研究会副秘书长，中国财税法学研究会理事

□ 叶青

中南财经政法大学财税学院教授

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